Después del acuerdo con el FMI: inversión, proyecto y austeridad

El Acuerdo de Facilidades Extendidas que ha firmado la Argentina con el Fondo Monetario Internacional (FMI) será objeto de debate durante mucho tiempo, por lo que se acordó, y porque regirá por una década.

¿Se debería haber intentado otra vía para encarar la insólita e insensata operación concretada por el entonces presidente Mauricio Macri y el FMI? Algunos han planteado como viable una declaración de nulidad de ese préstamo, porque el FMI incumplió con sus propias normas; esto permitiría negociar la devolución del monto prestado a partir de una negociación bilateral, sin condicionamientos. Pero este argumento no resulta lógico, porque la Argentina fue “beneficiaria” de este incumplimiento; sería algo así como que el préstamo que otorga un banco en contra de sus propias normas no tuviera que ser honrado por quién lo recibió.

Lo que es cierto es que se trató de un financiamiento otorgado en función de necesidades políticas del gobierno de aquel entonces. Así lo reconoce el propio informe de auditoría que realizó el FMI; textualmente, “la complicada historia de las relaciones de Argentina con el Fondo y la percepción del gobierno de que era limitado el espacio político en el período previo a las elecciones generales de octubre de 2019 restringieron gravemente las opciones de política fiscal y estructural. El FMI aceptó las proyecciones macroeconómicas planteadas por las autoridades, que resultaron demasiado optimistas”. A confesión de parte, relevo de prueba, dicen los abogados.

Habría aquí una brecha para avanzar en un cuestionamiento. Pero reconozcamos que el escenario que se habría abierto con una moratoria habría sido muy complejo. No se trataría de una negociación con un acreedor privado; la experiencia del anterior default argentino en 2001 no es aplicable, porque no lo hubo con los organismos multilaterales.

El FMI se asume como parte de la “comunidad financiera internacional” (así lo sostiene en el documento de auditoría mencionado); pero no es una mera entidad financiera. Es un organismo que reúne a los gobiernos de numerosos países, siendo que el poder de decisión reside en un puñado de ellos (los 12 primeros países detentan más de la mitad de los votos). Habría sido una negociación con los gobiernos de esos países, sin ningún tipo de protección jurídica; no hay tribunales para estos contenciosos. Sería una mera prueba de fuerza. Y no creemos que a la Argentina le sobren fuerzas hoy día, en el campo de las relaciones internacionales; tampoco luce muy robusto un gobierno que ha visto rechazar su presupuesto anual por parte del Congreso Nacional.

El hecho es que el Acuerdo está firme, y con él deberemos coexistir durante una década, salvo que ocurra algún imprevisto muy favorable. Repasemos entonces lo bueno y lo malo, y veamos qué agenda podemos plantearnos de aquí en más.

Lo “mejor” de este arreglo es lo que no dice. No hay obligaciones de “reformas estructurales”, ni de supresión o reducción de impuestos “distorsivos” (por ejemplo, de las retenciones a las exportaciones); solo hay un compromiso de no incrementar la tributación sobre las transacciones financieras. Tampoco se demanda una devaluación de gran magnitud en forma inmediata, pese a la presente brecha cambiaria.

Esto brinda un marco conceptual que da cierta autonomía. Es posible que el FMI requiera este tipo de acciones más adelante, en oportunidad de las revisiones trimestrales; pero será más fácil defenderse de ellas, en la medida en que no integran el núcleo inicial.

Lo “peor” quizá es la promesa de alcanzar el equilibrio fiscal primario (igualdad entre ingresos y gastos, exceptuando los intereses de la deuda pública) en 2025. Bajo las hipótesis de moderado crecimiento del PIB previstas y sin incremento de la presión tributaria, el gasto público total debería disminuir – en términos absolutos, quede claro – a partir del año 2024. El acuerdo indica que se espera un incremento real, pero una vez descontadas las erogaciones imputables a la pandemia; y no se brindan indicaciones cuantitativas precisas. Solo una mayor presión fiscal permitiría expandir el gasto público; si ella pasara gradualmente del actual 18% al 20% del PIB, el gasto crecería ligeramente hasta el año próximo; luego se estancaría. Aun en ese caso sería debatible que el Acuerdo lo permita; su cláusula 14 indica que si la el saldo entre recaudación y gasto supera lo previsto (sin una definición explícita de qué será “lo previsto”), el excedente será destinado a reducir el quebrante fiscal, y no al gasto. Este punto deberá ser objeto de alguna aclaración (o renegociación) a futuro.

Esta restricción al gasto le quita autonomía al gobierno. En particular, se encontrarán dificultades importantes en caso de que fuera necesario incentivar la demanda en fases recesivas o de estancamiento en el nivel de actividad; el Acuerdo no contempla estas circunstancias. En otras palabras, le tocaría al sector privado liderar el crecimiento, expandiendo su propio gasto, algo sobre lo que solo caben expectativas moderadas. Quedaría la política monetaria como instrumento de incentivo; pero en un país donde los excesos de liquidez alimentan la especulación con las divisas, esta vía encuentra limitaciones. El Acuerdo establece además una cláusula que obliga a cesar el financiamiento del Banco Central al gobierno en 2024.

Este acuerdo no es entonces un buen acuerdo; pero nunca un acuerdo con el FMI es bueno; podemos sí decir que es un acuerdo mejor a lo que podría haberse esperado, en función de las experiencias anteriores. Por otro lado, no caben dudas – vista la tradicional imperfección de las predicciones de los economistas – de que el camino estará sembrado de incumplimientos, perdones de incumplimientos y renegociaciones.

La pregunta central es si la Argentina puede en este escenario encontrar una vía de crecimiento. Nuestra respuesta es categórica: debe encontrarla. De nada vale apoltronarse en la postura de imputar al acuerdo con el FMI cualquier fracaso futuro; esto solo podrá tener alguna efímera rentabilidad política, y nada más.

La Argentina debe entonces definir un programa o estrategia de crecimiento equitativo y sostenible; esto no se ha logrado en los últimos cuarenta años. Luego de la perdida década de 1980, se avanzó en reformas neoliberales más que casi todos los países de América Latina, y el resultado fue un fracaso rotundo; no solo por la inédita crisis que dio término a la Convertibilidad, sino también por lo que ocurrió durante su vigencia. Se intentó una vía que por convención llamaremos “neo-desarrollista” a partir de 2003, que luego chocó con la restricción externa. A partir de 2016, se ensayó un confuso remedo de programa neo-liberal, que encontró su límite dos años más tarde; fue cuando diversos fondos de inversión decidieron que no convenía seguir posicionados en títulos de la deuda argentina, mal que le pesara a un gobierno que sobreactuó la amigabilidad con los “mercados”. Fue así que se llegó a la operación con el FMI.

Definir un programa viable es un entonces un imperativo, con o sin acuerdo con el FMI.

Ahora bien, un eje clave para cualquier programa de crecimiento pasa por la inversión; ella es un requisito insustituible, porque permite ganancias de productividad y da lugar a la innovación.

La Argentina, con Brasil, Sudáfrica y Uruguay, pertenece a un lote de países de crecimiento lento del PIB desde 1990 (algo más de 2% anual), siendo que la inversión ha representado entre 17 y 18% del producto. La comparación con otros casos es en este punto elocuente. Chile y Colombia se sitúan un escalón de crecimiento mayor (4,5% y 3,5% anual, respectivamente), siendo que la relación entre inversión y PIB fue bastante más elevada (21% y 24%). Y si hablamos de China e India, sus descomunales ritmos de expansión (por arriba del 6% anual en promedio) se han apoyado en tasas de inversión sobre el PIB de más del 30%. Se trata de evidencia gruesa, pero contundente.

Lo que se denomina habitualmente “restricción externa” refleja una particularidad de economías como la de Argentina: las devaluaciones no tienen capacidad en si mismas de corregir desbalances en el sector externo manteniendo el nivel de actividad y la distribución del ingreso (como sí ocurre en otras economías). Pero está claro que superar la restricción externa demanda invertir en capacidad productiva para exportar o sustituir importaciones.

La pregunta siguiente es hacia dónde debe dirigirse la inversión. Una parte de ella atenderá a necesidades propias de cualquier perfil de crecimiento. Nos referimos a vivienda y a lo que comúnmente se denomina “infraestructura”: energía, comunicaciones, agua potable, saneamiento, y transporte. En este punto, existen cuestiones específicas a atender; brindamos algunos ejemplos a continuación. El mix energético debe resultar de una adecuada combinación de fuentes renovables, hidrocarburos y energía nuclear; esto demanda un compromiso entre requerimientos de inversión, impacto ambiental y presión sobre el sector externo. En el sector transporte, deben evaluarse debidamente los proyectos, a fin de evitar inversiones que poco contribuyen a incrementar la productividad, y que generan saldos negativos en términos de divisas. No tiene justificación encarar por ejemplo nuevas electrificaciones ferroviarias en el AMBA, en ramales que han visto renovar su parque rodante hace menos de una década; tampoco, construir costosos pasos cordilleranos para atender demandas ínfimas de tráfico.

Vivienda e infraestructura plantean requerimientos similares en cualquier escenario de crecimiento. La inversión restante configurará el perfil de desarrollo; se requiere que éste sostenible, equitativo y factible.

Surge aquí una pregunta digamos “clásica”: ¿la Argentina debe encaminarse hacia un desarrollo diversificado de industrias y servicios modernos? En otras palabras, ¿debemos o no avanzar más allá de la elaboración de alimentos y del procesamiento de hidrocarburos, además de explotar nuestros recursos naturales?

Esta pregunta tiene su lógica; se origina en la elevada dotación de recursos en relación a la población. Por ello, somos excedentarios en alimentos y casi nos autoabastecemos en energía (con perspectivas ciertas de llegar a ser también excedentarios, por la explotación de hidrocarburos no convencionales). Hay pocas economías en el mundo que muestran un carácter similar. Un modelo que se cita con frecuencia es el de Australia, que ha optado por asentar su crecimiento en la reprimarización, en base sobre todo a sus muy abundantes recursos minerales; es así que en medio siglo, la participación del sector industrial en el PIB australiano ha descendido a la mitad, siendo que el crecimiento ha mantenido un ritmo del orden de 3% anual. La mitad de las exportaciones de ese país consisten de mineral de hierro, carbón, oro y gas natural. Para algunos, éste es el camino.

Una y otra vez, hay que afirmar que la producción primaria y sus derivaciones aguas abajo no son suficientes para dar empleo y sustento a toda la población de la Argentina (como fue en cambio en la Argentina agro-exportadora, o es hoy día en los países que viven de una producción de petróleo y gas excepcionalmente barata y abundante). El valor agregado por el sector agropecuario, por ejemplo, representa solo el 8,5% del PIB, y la renta agropecuaria bastante menos. Argentina no es Australia; entre otras razones, porque tiene el doble de la población y un tercio de la superficie de Australia.

En definitiva, la Argentina solo podrá crecer sobre la base de un patrón que se apoye tanto en los recursos primarios como en el desarrollo industrial y de servicios modernos. Identificar cuáles son los sectores o empresas que pueden liderar este crecimiento es una tarea pendiente, que demanda conocimiento y criterio; hay una cantidad apreciable de estudios que han avanzado en esa temática. Es así como se han señalado como actividades con potencial a la maquinaria agrícola y a la biotecnología, por ejemplo.

Hay una tercera pregunta: cuál será el origen de los recursos para incrementar la inversión. La Argentina en conjunto no es un país pobre, y por ende con insuficiencia de ahorro. La inversión que llevó al crecimiento en períodos anteriores fue financiada prevalecientemente por el ahorro interno. No debe confundirse el endeudamiento que viene a enjugar un déficit en la cuenta externa con insuficiencia de ahorro; no sufre de tal insuficiencia un país con tan impresionante volumen de salida de capitales de residentes.

Pero lo cierto es que si se requiere inversión, es necesario comprimir el consumo. En otras palabras, necesitamos mayor austeridad. Esta palabra mueve a sospecha, porque ha sido usada en el pasado para justificar ajustes económicos que recayeron sobre la población de menores recursos. Pero esa opción de austeridad – además de infligir sufrimiento a familias desfavorecidas – no puede ser la fuente del financiamiento de nueva inversión; el 40% más pobre de la población recibe estimativamente algo más de 10% del ingreso; no hay posibilidad de extraer recursos suficientes sin poner en riesgo su supervivencia. No es recortando los famosos planes sociales o las jubilaciones que vamos a lograr el ahorro que permitirá financiar la inversión adicional, ni es ético ir por esa vía.

La austeridad debe fundarse en los ingresos del 20% más rico de la población, que recibe más del 50% del ingreso nacional. Si se logra esto por vía del ahorro voluntario, tanto mejor. Pero hay razones para dudar de que sea así; el patrón de consumo de este estrato social es comparable al de sus homólogos de países desarrollados, donde el PIB per cápita (medido en paridad de poder adquisitivo) es el doble o más que el de la Argentina. De hecho, una parte no menor de la elevada capacidad de ahorro en China e India deviene precisamente del austero estándar de vida de su clase media.

Si la vía voluntaria – que debe ser explorada – no es suficiente, está la vía tributaria. Se demandan impuestos directos con impacto en estos sectores. La restitución en curso del impuesto a los bienes personales – prolijamente reducido por el gobierno anterior – se encuentra en la senda apropiada. Las retenciones a las exportaciones son en ese sentido un instrumento válido, en tanto y en cuanto logren captar parte de la renta agrícola, sin afectar la actividad productiva. Se requiere una segmentación, para asegurar la viabilidad de la explotación de tierras marginales (alejadas o de baja aptitud agrícola), y no tanto en función de la escala de las explotaciones.

El objetivo de esta recaudación adicional no será apoyar la fiscalidad, sino constituir fondos para apalancar inversiones del sector privado, instrumentando al efecto una banca de desarrollo. En ese sentido, deben evaluarse opciones creativas; por ejemplo, ofrecer la posibilidad de que parte de la carga tributaria se convierta en un aporte a este fondo de inversión; este aporte recibirá una modesta retribución por encima de la inflación, y una restitución futura dilatada en el tiempo.

Este programa demanda una gestión pública criteriosa, con sólido fundamento técnico, asentada en un Estado eficaz y en una institucionalidad acorde. Es menester reconstituir un estamento virtuoso de empresarios, profesionales y funcionarios públicos; esto empezaba a consolidarse en la Argentina, antes de que la última dictadura iniciara el desmantelamiento del patrón desarrollista existente entonces. También se necesita ampliar los ámbitos de debate de estos temas – los hay, pero incipientes – y recuperar un periodismo con capacidad acorde.

Y, a no dudarlo, cuando a futuro se encaren las inevitables renegociaciones del Acuerdo de Facilidades Extendidas, otro será el tenor de las discusiones, si la Argentina exhibe un programa de desarrollo consistente. Como dijimos, el FMI es un organismo integrado por gobiernos; la Argentina podrá entonces preguntarles a esos gobiernos involucrados porqué bloquean un programa de esta naturaleza. La discusión debe girar sobre este tema, no sobre cómo restituir el préstamo, porque el FMI no es un fondo de inversión que debe maximizar su rentabilidad. Es indispensable que se constituya un cuerpo estable de negociadores experimentados para llevar adelante las relaciones con el Fondo.

Nada de esto es sencillo, está claro. Pero nunca estos temas lo son. Quien crea que el impetuoso desarrollo que protagonizaron Corea o Japón consistió en transitar una vía obvia y conocida previamente, se equivoca. Lo que sí hizo la diferencia fue que allí existió una dirigencia pública y privada convencida de que era posible y necesario avanzar por una senda de crecimiento; una dirigencia dotada además de un sano pragmatismo, lo que le permitió prescindir incluso de doctrinas económicas pre-establecidas. Es responsabilidad de los actores públicos y privados de la Argentina avanzar en la construcción de una dirigencia análoga.

Economista del Plan Fénix.